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Monopolkommission prüft Buchpreisbindung

Nachtigall ich hör dir trapsen

Die Monopolkommission arbeitet zur Zeit ein Gutachten aus, das die gesetzliche Buchpreisbindung in Deutschland, im Zusammenhang mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur Arzneimittelpreisbindung, neu bewerten soll.

18. August 2017

von René B.

Mann schaut sich ein Buch an
Photo by Aris Sfakianakis on Unsplash

Äpfel mit Birnen vergleichen

Mit dem Urteil vom 19.10.2016 hat der Europäischen Gerichtshof entschieden das die Arzneimittelpreisbindung in Deutschland nicht mit EU-Recht vereinbar ist. So ging das Gericht der Frage nach, ob nur die Preisbindung bei verschreibungspflichtigen Arzneimitteln eine gleichmäßige und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln sichere? Den Mitgliedstaaten ist es grundsätzlich erlaubt gesetzliche Einschränkungen in der Preisgestaltungen von Waren und Gütern zu erlassen. Diese Einschränkungen müssen allerdings dem Gemeinwohl dienen und es muss nachgewiesen werden das diese Maßnahme tatsächlich so wirkt wie behauptet. Dieser Nachweis wurde im Bezug auf die Arzneimittelpreisbindung nie erbracht und fehlt gänzlich. Außerdem heißt es im Urteil, daß ausländische Anbieter (Versandapotheken) von verschreibungspflichtigen Medikamenten nicht mit Beratungsleistungen und Standortvorteilen der ortsansässigen Apotheken konkurrieren könnten, sondern nur über den Preiskampf konkurrenzfähig sein können, und erklärten die Preisbindung für verschreibungspflichtige Arzneimittel für unrechtmäßig. Die Fragen von Approbation von Apothekern und das es Apothekenbesitzer nicht erlaubt ist mehr als drei Filialen zu besitzen, spielte im Urteil keine Rolle.

Was hat das mit der Buchpreisbindung zu tun? Nicht viel außer das es eine gesetzliche Regelung zur Preisbindung gibt. Bei verschreibungspflichtigen Arzneimitteln sollte die gleichmäßige und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit verschreibungspflichtigen Medikamenten sichergestellt werden. In § 1 des Gesetz über die Preisbindung für Bücher heißt es:

Das Gesetz dient dem Schutz des Kulturgutes Buch. Die Festsetzung verbindlicher Preise beim Verkauf an Letztabnehmer sichert den Erhalt eines breiten Buchangebots. Das Gesetz gewährleistet zugleich, dass dieses Angebot für eine breite Öffentlichkeit zugänglich ist, indem es die Existenz einer großen Zahl von Verkaufsstellen fördert.

Gemeinsamkeiten der beiden Verordnungen liegen in der flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit dem jeweiligen Gut. Das sollte, sowohl über den gleichbleibenden Preis als auch über die Vielzahl an Verkaufstellen gewährleistet werden. Ansonsten gibt es zwischen der Versorgung der Bevölkerung mit Medikamenten und der Versorgung mit geistiger Nahrung, Büchern, kaum inhaltliche Überschneidungen. Gegner von Preisbindungen, wie die Monopolkommission, argumentieren das Anbieter aus dem EU-Ausland der Marktzugang zum deutschen Markt erheblich erschwert wird. Es mag in gewissen Umfang auf Versandapotheken zu treffen, für den Buchmarkt gilt dies erwiesener Maßen nicht.

Die Buchpreisbindung beschränkt den freien Warenverkehr in ähnlicher Weise wie die Preisbindung für Arzneimittel, sagte Achim Wambach, Vorsitzender der Monopolkommission, der Rheinischen Post am 22.09.2016. Gerade am Beispiel von Amazon lässt sich verdeutlichen, das eine nationale Buchpreisbindung kein Hinderungsgrund für den freien Warenverkehr darstellen, und auch kein Hinderrungsgrund ist, aktiv und konkurrenzfähig am deutschen Buchmarkt teilzunehmen. Amazon, mit Sitz in Luxemburg, ist der dominierende Händler für Bücher auf dem deutschen Markt. Somit ist Wambachs These, die Buchpreisbindung beschränkte den freien Warenverkehr nicht zu halten.

Das der Vergleich von Medikamenten und Büchern ein Vergleich von Äpfel mit Birnen ist liegt auf der Hand. Allerdings sollte sich der Gesetzgeber dringend um einen Nachweis der Wirksamkeit kümmern. Einen Nachweis, das eben die Buchpreisbindung evidenten Anteil an dem derzeitigen vielfältigen Buchmarkt hat. Gerade weil es in Deutschland keine politische Motivation gibt die Buchpreisbindung zu kippen, könnte der mangelnde Nachweis vor Gerichten zum Problem werden. Wie jedoch soll man prüfen ob genau die Buchpreisbindung deutlichen Anteil an einem pluralistischen Buchmarkt hat? Im Detail ist das eine Aufgabe der Unmöglichkeit. Vielleicht hilft ein Blick auf unsere Nachbarn um eine Tendenz festzustellen.

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Die Buchpreisbindung wurde als Teil der "Krönerschen Reform" vom Börsenverein Deutscher Buchändler 1888 eingeführt. Sie kam als Teil der Vereinssatzung des Börsenverein Deutscher Buchändler zur Anwendung, hat sich aber mit der Zeit zunehmend als Reverse-System, also als Vertrag zwischen Vertragspartnern wie Händler und Verlage etabliert. Seit 2002 ist die Buchpreisbindung über das Gesetz über die Preisbindung für Bücher geregelt, da Reverse und Sammelreverse nicht mit dem Europarecht vereinbar gewesen sind.

Unsere Nachbarn

In den meisten Ländern der EU gibt es Preisbindungssysteme, viele davon sind traditionell gewachsen. Die Buchpreisbindung jedenfalls ist kein rein deutsches Phänomen. Länder wie Spanien, Portugal, Frankreich oder Italien haben eine Regelung für die Buchpreisbindung. Im Zuge der EU-Beitrittsverhandlungen der östlichen EU-Mitgliedstaaten wie Polen oder Tschechien ist auch dort die die Buchpreisbindung gekippt worden. In Griechenland war die Auflösung der Buchpreisbindung eine von der Troika auferlegte Maßnahme und war Voraussetzung um einen Kredit von der EZB zu bekommen. Lydía Koniórdou die griechische Kulturministerin, äußerst sich im Interview vom 21. Januar 2017 mit dem DLF vom wie folgt: […] die Buchpreisbindung, die uns ein großes Anliegen ist; sie wurde außer Kraft gesetzt und das hat schwerwiegende Probleme verursacht. Großbritannien hat seit 1995 eine Freie Preisgestaltung für Bücher. So fast Holger Ehling im Gespräch mit Britta Bürger beim DLF am 13.09.2011 die Lage in Großbritannien wie folgt zusammen: Die Leute sind selektiver geworden, sie kaufen tatsächlich gezielt billige Bücher, und sie kaufen weniger Bücher. Es werden auch in Großbritannien weniger Titel produziert, das heißt, es kommen weniger Titel insgesamt raus, und es werden auch volumenmäßig weniger Bücher gedruckt und in den Handel gebracht. Das ist eine Sache, die sich schleichend eingeschlichen hat und die man sehen kann in den letzten 16 Jahren, seit halt die Preisbindung abgeschafft worden ist. Von beführwortern hervorgehobene neue Vertriebsmodelle wie self-publishing sind meiner Meinung nach eher der Not geschuldet, statt innovativ.

Flandern / Belgien

Belgien gehört zu den Ländern die keine Buchpreisbindung haben. Die flämische Landesregirung der Provinz Flandern hat mit ihren rund 6,5 Millionen Einwohnern, zum 1. Juli 2017 eine Buchpreisbindung gesetzlich eingeführt. Sie gilt für den stationären und Internethandel, ebenso für ebooks. Auch überwiegend französischsprachige Region Wallonien strebt derzeit eine Regelung für eine Buchpreisbindung an.

Polen

Nach einem Bericht des Mitteldeutschen Rundfunk vom 24.03.2017 überlegt auch die polnische Regierung ein System der Buchpreisbindung nach deutschen Vorbild für Polen zu errichten. Dort wirkt sich die Rabattschlacht im Internethandel seit Jahren extrem negativ auf den stationären Buchhandel aus. So sank die Zahl der Buchläden im Jahr 2015 auf 1850, fünf Jahre zuvor waren es noch 2500.

Österreich

In Österreich gibt es seit dem 01. Juli 2000 eine Buchpreisbindung. Deutsche Verlage dürfen jedoch keine Preisbindung für Österreich vornehmen, da dies eine Grenzüberschreitende Preisbindung wäre die laut EU-Reglement verboten ist.

Schweiz

Die Schweiz hatte nur im deutschsprachigen Teil der Schweiz eine Buchpreisbindung bis 2007. Eine Volksbefragung in der Deutschschweiz 2012, zur Wiedereinführung der Buchpreisbindung lehnten die Befragten mit 56,1% ab. Mit der ablehnenden Haltung zur Buchpreisbindung bilden die Schweizer Bürger eher eine Ausnahme im kontinentalen Europa. Zwar ist die Zahl der Buchhändler um 30% zurückgegangen, aber der Zusammenhang mit Buchpreisbindung ist nicht ganz so klar wie man vermutet. Klar dagegen ist, wenn Schweizer Bücher über den Versandhandel beziehen, sie diese auf den bedeutend preiswerteren deutschen oder österreichischen Plattformen bestellen und kaufen.

Die Monopolkommission

Die Monpolkommission wurde in den 1970er Jahren gegründet und soll den Gesetzgeber über kartellrechtliche Belange informieren und gegenbenenfalls Änderungen vorschlagen. Dazu ist die Kommission verpflichtet alle 2 Jahre ein Hauptgutachten zu erstellen in dem sie auf Unternehmenskonzentrationen und wettbewerbspolitische Entwicklungen aufmerksam macht. Darüber hinaus kann sie zum einen von der Bundesregierung einen Auftrag erteilt bekommen ein Gutachten zu erstellen oder aus eigenen Antrieb heraus Sondergutachten erstellen. So wie in dem Fall, wo laut Wirtschaftswoche, die Monopolkommission derzeit, aus eigenen Antrieb heraus, ein Gutachten zur Buchpreisbindung erstellt. Das Gutachten soll noch dieses Jahr veröffentlicht werden.

Die Monopolkommission besteht aus fünf Mitgliedern, die über besondere volkswirtschaftliche, betriebswirtschaftliche, sozialpolitische, technologische oder wirtschaftsrechtliche Kenntnisse und Erfahrungen verfügen müssen. Die Monopolkommission wählt aus ihrer Mitte einen Vorsitzenden. Die Mitglieder der Monopolkommission werden auf Vorschlag der Bundesregierung durch den Bundespräsidenten für die Dauer von vier Jahren berufen. Wiederberufungen sind zulässig.
- Prof. Dr. Achim Wambach (Vorsitzender), Direktor des Instituts für Wirtschaftspolitik der Uni Köln
- Prof. Dr. Jürgen Kühling, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Regensburg
- Dagmar Kollmann, Unternehmerin, ehem. Vorstandsvorsitzende der Morgan Stanley Bank AG, Frankfurt
- Dr. Angelika Westerwelle, Geschäftsführende Gesellschafterin der LANAX Management GmbH
- Dr. Thomas Nöcker, Mitglied des Vorstands der K+S AG
Quelle: http://www.monopolkommission.de

Zusammenfassung

Eine gesetzliche Preisregelung steht dem Marktprinzip des Lissabonvertrags entgegen. Ausnahmen im Sinne des Gemeinwohls dürfen gemacht werden. Die Kausalkette muss aber einer Prüfung standhalten. Europaweit gibt es keinen Trend die nationale Buchpreisbindung abzuschaffen. Eher das Gegenteil ist der Fall. Länder wie Polen, Österreich und die Region Flandern haben sie erfolgreich eingeführt oder möchten sie wieder einführen. Im Schnitt lässt sich sagen, daß sich eine Buchpreisbindung positiv, sowohl auf die Qualität als auch auf die Quantität verfügbarer Neuerscheinungen auswirkt. Es wird mehr gekauft und gelesen. Der Versandhandel mit Büchern in Deutschland befindet sich im gesunden Wettbewerb mit dem stationären Buchhändler und ist konkurrenzfähig. In Ländern wie Polen ohne Buchpreisbindung zerstören die Rabbattschlachten des Versandhandels ins besondere die ausländischen Player wie Amazon den Buchhändler vor Ort. Auch wenn die derzeitige Regierung aus SPD und CDU keine politische Motivation haben an der Buchpreisbindung zu sägen, könnte doch die Nachweispflicht zum Problem werden.

Die Monopolkommission ist traditionell gegen eine Buchpreisbindung eingestellt. Der Lobbyverband Börsenverein des Deutschen Buchhandels spricht sich uneingeschränkt für die derzeitige Regelung aus.

Verlage, Autoren, Lektoren, Übersetzer, Kritiker auf der einen, Buchandel und Käufer auf der anderen Seite profitieren von der Buchpreisbindung. Ihr Markt ist primär den eigenen branchentypischen Mechanismen ausgesetzt. Das hilft längerfristig zu planen und einem ungezügelten Wettbewerb Gurte anzulegen. Wir sprechen von Jahren und Jahrzehnten, wenn Verlage mit Autoren kooperieren. Das deutsche Verlagswesen ist vor Heuschrecken etwas resistenter. Der ungezügelte Wettbewerb führt zu einer Konzentration der Marktteilnehmer und zu quasimonople. Die Buchpreisbindung in Deutschland hat sich als regulatorisches Element bewährt. Der Monopolkommission kann man nur raten ihr Gutachten argumentativ ausgewogen zu gestalten und sowohl die positiven Erfahrungswerte als auch die negativen Erfahrungswerte darzustellen. Das bitte schön mit einen Blick über den Tellerrand hinaus.